A Reforma Tributária e a pandemia da Covid-19

Autor convidado: Bruno Oliveira Cardoso, advogado atuante nas áreas tributária e societária. Mestre em Planejamento Tributário (FUCAPE Business School). Pós-graduado em Direito Tributário (UCAM/IBET). Pós-graduado em Direito Societário e Mercado de Capitais (FGV Direito Rio). Como docente e instrutor, já lecionou em cursos de graduação em Direito e ministrou cursos e treinamentos corporativos. Professor Convidado do curso de MBA em Tributação Empresarial e também do curso de Mestrado em Planejamento Tributário, ambos da FUCAPE Business School. Membro da Comissão de Estudos Tributários da Ordem dos Advogados do Brasil – Seção do Estado do Espírito Santo. Membro da ABDF (Associação Brasileira de Direito Financeiro). Membro da IFA (International Fiscal Association).

Estamos vivendo um momento inédito na história recente do mundo devido ao surgimento de um novo agente do coronavírus (COVID-19), descoberto no final de 2019 após a análise de casos registrados na China.

Cidades e países isolados por meses, fronteiras fechadas, população em isolamento, etc. Tudo isso pode parecer um roteiro de ficção-científica mas, desta vez, a ficção transcende a tela e dá lugar à realidade. Neste contexto, floresce o sentimento de que o mundo que conhecemos até este momento não existirá mais, sobretudo no que diz respeito ao ambiente econômico e as transações comerciais que servem de base para a incidência dos tributos existentes.

Antes mesmo da crise deflagrada pela pandemia da Covid-19, o Sistema Tributário Nacional já convivia com sensíveis mudanças no padrão de consumo e na forma de se fazer negócios. Tais mudanças decorrem, notadamente, da evolução exponencial da tecnologia, que gerou situações até então inimagináveis como, por exemplo, uma empresa global de comunicação em massa que não possui sequer uma torre de transmissão/recepção, uma empresa mundial de transporte terrestre que não tem um único carro em seu ativo e uma empresa mundial de hospedagem que não tem um único quarto de hotel sob seu domínio. Some-se a isso a chegada de tecnologias com grande potencial disruptivo, como a inteligência artificial, a internet das coisas, data science, dentre outras.

Considerando que as bases do Sistema Tributário Nacional como o conhecemos datam de 1965, não é insano pensar que uma reforma tributária nos dias de hoje deve conter um alto grau de transformação do sistema tributário, sob pena de já nascer ultrapassada!

Neste contexto, as transformações que se avizinham exigem mudanças disruptivas também no plano tributário. A queda do consumo de bens e serviços é iminente. Segmentos inteiros da economia jamais irão recuperar os níveis de demanda, como é o caso do transporte de passageiros.

Em recente evento da ABDF intitulado “Medidas Tributárias Anticíclicas”, para debater os efeitos e soluções dos problemas tributários decorrentes da pandemia, Everardo Maciel asseverou com propriedade, que as soluções não serão encontradas nas “cartilhas existentes”. Em outras palavras, se trata de um problema novo, cujas regras e princípios atuais não fornecerão soluções adequadas.

Para se ter uma ideia do impacto da crise que se avizinha, aproximadamente 80% (oitenta por cento) de toda a arrecadação de tributos no Brasil está concentrada apenas na “renda” e na “receita”. Ora, renda e receita são hipóteses de incidência altamente voláteis, o que faz com que o risco de uma queda acentuada na arrecadação tributária do país devido à crise causada pela pandemia seja dada como certa, com severos impactos na execução de políticas públicas essenciais, especialmente, no atual cenário.

Não se pode dizer que a pandemia da Covid-19 seja o motivo determinante para se repensar o Sistema Tributário Nacional, mas o fenômeno, somado aos demais fatores que inspiraram as propostas de reforma em andamento, certamente acelera (e muito!) essa necessidade.

Analisando as propostas de reforma tributária em andamento, a única que propõe uma revisão do sistema de tributação do Brasil com capacidade de enfrentar o elevado de grau de conflito, complexidade e distorção dos incentivos e preços na economia, é a PEC 45, apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP).

De autoria do CCiF (Centro de Cidadania Fiscal), a proposta encarta o resultado de uma ampla formulação do seleto grupo de trabalho integrado por Bernard Appy, Eurico Marcos Diniz de Santi, Nelson Machado e Vanessa Rahal Canado.

Em 20 anos de atuação na área tributária, posso afirmar com segurança que se trata do trabalho mais sério e completo já desenvolvido no período. Até mesmo os críticos do trabalho reconhecem a complexidade e profundidade dos estudos econômicos que serviram de base para a proposta.

A proposta, que tem fundamento em um amplo e atual estudo econômico, tem como escopo não só a redução da carga tributária, mas principalmente, a melhoria do próprio sistema tributário, com base nos princípios da simplicidade, transparência, neutralidade e equidade, os quais, definitivamente, não informam o atual sistema tributário brasileiro.

A agenda transformadora da proposta encartada na PEC 45 envolve mudanças em todas as bases de incidência tributária, contemplando o consumo, a renda, o patrimônio e a folha de salários. Trata-se, pois de uma proposta com ampla capacidade transformadora, que tem como premissa a criação de um sistema simples e transparente.

Devido à amplitude e intensidade das mudanças propostas, a reforma em comento sofreu e vem sofrendo críticas veementes por parte de alguns especialistas da comunidade jurídica tributária e representantes dos poderes constituídos.

Até este momento, as discussões sobre reforma tributária, bem como as demais propostas em tramitação, caminham no sentido de uma reforma fatiada, começando pela unificação de contribuições federais, ajustes na tributação sobre a renda e consumo, criação de IVA federal, etc. Nenhuma delas, trata efetivamente de mudanças que promovam uma gestão integrada dos tributos ou uma política de integração dos entes federativos na “gestão tributária”. E isso, se concretizou com a apresentação pelo governo federal, há algumas semanas, da proposta da 1ª etapa da reforma tributária.

A proposta apresentada pelo governo propõe a unificação do PIS e da Cofins em um único tributo, incidente sobre valor agregado, com o nome de CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e alíquota de 12%. Este novo tributo unifica a cobrança das contribuições substituindo-as em 5 situações: 1) PIS sobre a folha; 2) PIS sobre importação; 3) PIS sobre receitas; 4) Cofins sobre importação; e 5) Cofins sobre receitas. Por atingir apenas tributos federais, sua tramitação pode ser favorecida, se comparada à PEC 45, pois não atinge diretamente interesses estaduais e municipais.

O mote do projeto apresentado, está alinhado com a proposta da PEC 45, que busca a simplificação e uniformização da tributação. Para o Secretário da Receita Federal, José Barroso Tostes: “A proposta da CBS não é apenas uma reforma do PIS e da Cofins, é um modelo completamente novo. Estamos abandonando duas contribuições que acabaram sendo completamente distorcidas ao longo das décadas, para um modelo em que teremos uma tributação uniforme de todos os bens e serviços. O tributo passará a ser muito mais simples para as empresas e especialmente transparente ao consumidor”.

A ideia por trás da proposta, é a criação de uma tributação uniforme sobre bens e serviços, com simplificação das obrigações acessórias e maior percepção pelo contribuinte. Além disso, a nova Contribuição (“CBS”), será não cumulativa, incidindo apenas sobre o valor adicionado em cada etapa da cadeia de circulação de bens e serviços. Tem-se, portanto, um tributo com o DNA do IVA europeu, apenas na esfera federal. A estrutura proposta em muito se assemelha ao IBS previsto na PEC 45.

Em que pese a proposta carrear avanços significativos, o caos tributário no Brasil deve permanecer por algum tempo, haja vista que tributos estaduais e municipais, notadamente o ICMS e o ISS não serão abarcados na reforma. Com efeito, a insegurança jurídica na circulação de bens e serviços permanecerá em certa medida.

No entanto, diante dos desafios colocados pela crise econômica decorrente da pandemia da Covid-19, é possível (ou quase certo!) que a reforma tenha que se estender para todo o sistema tributário e não apenas aos tributos federais, com a simplificação e uniformização de todo o sistema.

Ora, a reforma tributária que o país necessita nesse momento não deve ter como objetivo apenas à busca de soluções pontuais ou minirreformas para atenuar os efeitos de mais uma crise econômica (dentre tantas outras em nossa história recente), mas sim, uma reforma que leve em consideração as drásticas mudanças nos padrões de consumo e circulação de riqueza da sociedade ocorridos nos últimos 50 anos!

Além disso, a reforma deverá conter os alicerces normativos para permitir que o sistema tributário se adapte, com a velocidade necessária, às modificações que ocorrerão nos critérios materiais de incidência dos tributos (especialmente, aqueles sobre consumo e remuneração de mão de obra). Caso contrário, em muito menos de 50 anos, teremos um sistema tributário anacrônico, com grande potencial para o incremento das hipóteses de erosão de bases tributárias, pois a crise deflagrada pela pandemia da Covid-19 provocará mudanças severas e cada vez mais velozes no ambiente econômico, com reflexo direto no sistema tributário do Brasil e do mundo.